Presidentens makt

 Jeg har skrevet en kronikk for NRK Ytring om hvorfor Obama har spurt Kongressen om råd angående Syria. Her er den originale, lengre versjonen.

Hvorfor har President Obama bedt Kongressen stemme over en amerikansk intervensjon i Syria? Spurt på en annen måte: Hvorfor gir Obama de 535 relativt fiendtlige og kompromissløse medlemmene borte i gata på Capitol Hill vetomakt over en avgjørelse som alle amerikanske presidenter siden 1945 har insistert på er deres – og bare deres – avgjørelse? Midt i diskusjonen om å intervenere eller ikke intervenere i Syria er det viktig å se på hvordan slike avgjørelser faktisk blir tatt.

Hvem i det amerikanske politiske systemet som egentlig skal autorisere bruk av militærmakt har vært et omstridt tema siden Den amerikanske grunnloven ble vedtatt i 1787. På den ene siden var grunnlovsfedrene ganske klar i hvordan de satte opp bestemmelseshierarkiet: Kongressen ble gitt makten til å erklære krig fordi den lovgivende makten var folkets røst. Presidenten var Commander in chief over USAs militære styrker – altså var det hans ansvar å lede styrkene når en krig først hadde blitt erklært av Kongressen. Men på den andre siden måtte man jo ha noen til å ta raske avgjørelser for eksempel ved et overraskelsesangrep – kanskje Kongressmedlemmene ikke rakk frem til hovedstaden i tide i sine hester og kjerrer? James Madison, grunnlovsfar og USAs fjerde president, presiserte dermed at selv om det var Kongressens ansvar å erklære kriger så var det iboende i presidentens autoritet at han kunne lede de militære styrkene som svar på et plutselig fiendtlig angrep, for eksempel.

Denne presiseringen tok amerikanske presidenter til sitt hjerte etter andre verdenskrig. Mens Kongressen erklærte krig hele elleve ganger mellom 1789 og 1942 (første gang i 1812 mot Storbritannia, siste gang mot Romania) så har de mellom 1945 og 2013 erklært krig hele null ganger. Det er jo merkelig, siden USA har vært involvert i fem kriger (Korea, Vietnam, Irak I, Afghanistan og Irak II) siden 1945. USA har også utført en rekke militære intervensjoner (Libanon, Grenada, Panama, Bosnia og Kosovo) og ikke minst brukt militærmakt mot/gitt militær assistanse til en rekke aktører involvert i konflikter som anses som viktig for amerikansk nasjonal sikkerhet (listen er for lang). Hvorfor har det blitt slik?

Den kalde krigen, utviklingen av atomvåpen og annen krigsteknologi som kutter ned potensiell avgjørelsestid for reaksjon/ikke-reaksjon og en generell konsentrasjon av sikkerhetspolitisk autoritet i Det hvite hus har ført til at alle amerikanske presidenter siden 1945 har hevdet sin rett til å bruke militærmakt når de mener det har vært nødvendig uten å spørre Kongressen, og at dette er i tråd med Grunnloven fordi den utnevner presidenten til Commander in Chief. Dette var for så vidt Kongressen ganske fornøyd med en stund på 1950-tallet og 1960-tallet (ingen avgjørelse = ikke noe ansvar hvis det går galt). Men i 1973 kom Kongressen sterkere tilbake, da den vedtok War Powers Resolution som skulle fravriste presidenten sitt enevelde over avgjørelser om bruk av militærmakt.

Denne helomvendingen var en direkte reaksjon på Vietnamkrigen, en krig som President Lyndon B. Johnson hadde fått Kongressen implisert i ved å be dem autorisere bruk av militærmakt (ikke erklære krig) fordi USA måtte kunne forsvare seg selv mot nord-vietnamesisk aggresjon. Den beryktede ”Gulf of Tonkin” resolusjonen av 1964 sa derfor at ”the Congress approves and supports the determination of the President, as

Commander-in-Chief, to take all necessary measures to repel any armed attack against the forces of the United States and to prevent further aggression.” Implikasjonen var at fordi Kongressen ble fortalt – og trodde på – at USA hadde blitt angrepet av Nord-vietnamesiske marinefartøy i Tonkingulfen i august 1964 så autoriserte de bruk av defensiv militærmakt i Sør-øst Asia. Det tragiske utfallet i Vietnam, samt følelsen av å ha blitt lurt (man stilte senere spørsmålstegn ved etterretningen som ble gitt Kongressen om hva som egentlig hadde skjedd i Tonkingulfen) førte til at Kongressen ønsket å begrense presidentens muligheter til å involvere amerikanske militærstyrker i utenlandske eventyr.

Ingen amerikansk president har anerkjent War Powers Resolution (som ble vedtatt over President Nixons veto) men mange har implisitt fulgt deler av loven ved å skaffe seg autorisasjon fra Kongressen for forskjellige militære aksjoner. Dessverre har det at presidenten ber Kongressen om autorisasjon ikke nødvendigvis ført til det ønskede resultatet: nemlig at dette minsker sannsynligheten for lite gjennomtenkte utenlandske eventyr som koster amerikanske soldater liv og statskassa penger. I 2002 hadde USAs 107. kongress lært eksakt ingenting fra deres kollegaer i den 88. kongressen av 1964, da de autoriserte bruk av militærmakt mot Irak basert på politisert etterretningsformidling fra Det hvite hus. 

President Obama mener i likhet med sine forgjengere at War Powers Resolution er grunnlovsstridig. Så hvorfor har han tatt det alvorlige skrittet å be Kongressen om lov til det som jo visstnok kun innebærer å skyte noen få Tomahawk cruise missiler mot Syria fra jagere i det østlige Middelhavet?

Det at Obama spurte Kongressen om en autorisasjon, samt at dette gjøres tilsynelatende uten å drive et skittent spill med etterretning som skal presse medlemmene til å si ja, mener jeg betyr bare en ting: Han ønsker egentlig ikke å gjøre dette. Han ønsker egentlig ikke at Kongressen skal stemme for.

Obama har ingen appetitt for eventyr, han er en pragmatisk og realisme-orientert president. Hans overordnede strategi for Midtøsten har hele tiden vært avkopling. Å få USA ut av store, kostbare, langdryge, upopulære kriger. Å lette det militære fotavtrykket slik at USAs kompliserte politiske forhold til de ulike arabiske og muslimske landene kan komme inn på et bedre spor. Som han sa på en nyhetskonferanse i Russland, “I've spent the last four-and-a-half years doing everything I can to reduce our reliance on military power as a means of meeting our international obligations and protecting the American people.”

Å intervenere i Syria betyr at USA igjen faller tilbake i sin gamle rolle som imperialistisk, dobbeltmoralsk militærbølle (sett fra Midtøstens perspektiv). Om USA ikke ser seg selv som imperialistisk eller en bølle, så er det vanskelig å benekte dobbeltmoralen: Ikke brydde man seg om Saddam Husseins bruk av kjemiske våpen på 1980-tallet, da man var alliert med han, og ikke bryr man seg om Israels stadige brudd på folkeretten. Å intervenere ved hjelp av noen få Tomahawk cruise missiler nå vil ikke tilfredsstille noen parter i regionen, og Obama vet dette.

Derfor vil han gjerne ha med seg 535 kongressmedlemmer på laget, slik at skylden blir jevnt fordelt, uansett hva utfallet blir.

Obama anklages for å ha svekket presidentens ”historiske” (les: siden andre verdenskrig) makt ved å be Kongressen stemme for eller i mot en resolusjon. Dette understreker hvor langt konsentrasjonen av sikkerhetspolitisk makt i Det hvite hus har kommet. Og – selvfølgelig, har Obama og hans rådgivere hintet - skulle han få et nei kan presidenten likevel bestemme seg for å gå til aksjon. Dette fordi – som Obama og alle tidligere presidenter siden Nixon har sagt – de trenger ikke spørre Kongressen om lov til noe som helst som involverer bruk av militærmakt (annet enn en krigserklæring, selvsagt).

Og kanskje blir det slik. Meningsmålinger viser nemlig at en intervensjon i Syria ikke er populært blant USAs befolkning. Hva slags incentiver har Kongressen da til å trosse sine velgere? Er de smarte, stemmer de nei (=gjenvalg) og håper Obama slår til likevel (=ta den, Bashar al-Assad), selv om dette jo igjen vil sidestille Kongressen helt i spørsmål om bruk av militærmakt.

Men nå har jo Obama en gang spurt om Kongressens råd, og det ville være meget merkelig dersom han ignorerte dette rådet. Formodentlig ville en eventuell grunn være at det å prate så mye om å gjøre noe uten å gjøre det ville anses som skadelig for amerikansk internasjonal kredibilitet. Dermed har Obama malt seg inn i et hjørne som kun løses ved at Kongressen stemmer ja.

Men Kongressen består jo ikke bare av 535 egenrådige medlemmer, den består også av to ulike kamre. Dermed er det mulig at et verre scenario enn et enstemmig ”nei” står på trappene for Obama: Hva hvis kun Senatet – som demokratene kontrollerer – stemmer ja mens Representantenes Hus – som kontrolleres av republikanerne – stemmer i mot? Det ser ut til at Senatet kommer til å stemme for nå førstkommende onsdag. Derimot råder det fullt kaos i Huset (hvem er for? Hvem er i mot?), og man vet en dog ikke når de skal stemme. Men det ser ikke lyst ut for Obama i Representantenes Hus, og stemmer de nei etter Senatets ”ja” har vi et partisk svar som gjør Syria til Det demokratiske partiets eventyr, et resultat Obama ikke har noen grunn til å være fornøyd med.

Det at det er sannsynlig at Kongressen ikke vil tale med én stemme viser jo også hvor komplisert det er å skulle la 535 Kongressmedlemmer – hvis lojalitet er til ett bestemt distrikt eller en bestemt delstat heller enn til USAs internasjonale renommé - bestemme over når USA skal bruke militærmakt eller ikke.

Dette visste også grunnlovsfedrene. De hadde bare ikke en spesielt god løsning på problemet.